為貫徹國務院《大氣污染防治行動計劃》(國發〔2013〕37號)和《能源發展戰略行動計劃(2014-2020年)》(國辦發〔2014〕31號)精神，工業和信息化部、財政部制定了《工業領域煤炭清潔高效利用行動計劃》(以下簡稱《計劃》)，要求煤炭消耗量大的地市制定工業領域煤炭清潔高效利用計劃，組織企業實施技術改造，加大產業結構調整，提高煤炭利用效率，防治大氣環境污染，保障人民群眾身體健康。現將有關情況解讀如下：
一、《計劃》制定的背景、目的和意義
近兩年來，我國多地頻發大范圍霧霾天氣，造成空氣質量嚴重污染，對人民群眾身體健康造成危害。在諸多導致霧霾天氣污染源中，燃煤是一個很重的來源。目前，煤炭在我國一次能源消費中約占66%，煤炭消費總量約37億噸，占全球煤炭消費量的50%左右。全國煙粉塵排放的70%，二氧化硫排放的85%，氮氧化物排放的67%都源于以煤炭為主的化石能源燃燒，是影響大氣環境質量的主要因素。
另一方面，從我國能源結構和發展戰略角度看，能源供應和安全事關我國現代化建設全局，以煤炭為主體的能源消費結構短期內難以發生重大改變，必須將煤炭利用作為能源戰略的重點。中央財經領導小組第6次會議提出了“大力推進煤炭清潔高效利用”要求，國務院《能源發展戰略行動計劃(2014-2020年)》(國辦發〔2014〕31號)也明確提出要“按照安全、綠色、集約、高效的原則，加快發展煤炭清潔開發利用技術，不斷提高煤炭清潔高效開發利用水平”。
工業領域煤炭消耗量大，除電力行業外，2012年工業領域煤炭消耗占煤炭消耗總量的211%，達16億噸。此外，工業用煤行業多、分布范圍廣、利用效率低、污染物排放高，是大氣污染防治的重要領域。隨著我國工業化、城鎮化的深入推進，能源消費總量控制和環境保護約束日趨增強，加快推進工業煤炭清潔高效利用，對于促進工業綠色發展，減少大氣污染物的產生和排放，改善大氣環境質量具有十分重要意義。
二、《計劃》的總體思路和目標
(一)關于重點領域。除電力行業外，工業領域煤炭消耗量大的領域分別為焦化、煤化工、工業鍋爐、工業爐窯，以上4個耗煤重點領域煤炭消耗量占工業煤炭消耗量(除電力)的95%，煙粉塵、二氧化硫、氮氧化物排放量分別約占全國排放量的36%、125%、24%。因此，結合工業領域實際，《計劃》聚焦焦化、煤化工、工業鍋爐和工業爐窯4個領域作為重點。
(二)關于基本原則。《計劃》深入貫徹落實十八大及十八屆三中、四中全會精神，提出三條原則：一是堅持市場主導與政府引導相結合的原則。一方面發揮市場在資源配置中的決定性作用，以企業為主體，根據市場需求推動實施;另一方面進一步發揮中央政府指導、地方政府組織協調的作用。二是堅持企業技術改造與產業結構調整相結合的原則。不僅要加快推動企業實施煤炭清潔高效利用技術改造，還要推動產品結構優化升級。三是堅持因地制宜與區域協調發展相結合的原則。要綜合考慮本地區煤炭資源稟賦和利用水平，因地制宜推進煤炭清潔高效利用。同時，更應該加強區域內相關產業銜接融合，綜合提升區域煤炭清潔高效利用整體水平。
(三)關于總體思路。在分析重點工業領域煤炭消耗和大氣污染物排放的基礎上，確定了《計劃》的總體思路是以削減煤炭消耗量、減少污染物排放為目標，針對焦化、工業爐窯、煤化工、工業鍋爐等4個工業耗煤重點領域，瞄準煤炭消耗量大的城市，要求結合本地產業實際，充分發揮市場主導作用，加大地方政府組織協調力度，推動轄區內相關企業實施清潔生產技術改造，提升技術裝備水平、優化產品結構、加強產業融合，綜合提升區域煤炭清潔高效利用水平，實現控煤、減煤，防治大氣環境污染，促進區域環境質量改善。
(三)關于主要目標。綜合考慮《大氣污染防治行動計劃》和《能源發展戰略行動計劃(2014-2020年)》的要求及實施期限，《計劃》設定了2015-2017年和2018-2020年兩階段分期目標。同時，在目標的指標選擇上，既包括煤炭消耗的節約量，也包括二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵三類大氣污染物排放的削減量。按照上述考慮，通過對焦化、工業爐窯、煤化工、工業鍋爐4個重點領域先進適用技術推廣普及的預測分析，并結合對全國地級市煤炭消耗量的調研和初步推算，確定的《計劃》目標：即到2017年，實現節約煤炭消耗8000萬噸以上，減少煙塵排放量50萬噸、二氧化硫排放量60萬噸、氮氧化物40萬噸;到2020年，力爭節約煤炭消耗1.6億噸以上，減少煙塵排放量100萬噸、二氧化硫排放量120萬噸、氮氧化物80萬噸。
三、《計劃》的重點任務
按照問題導向原則，《計劃》深入分析目前4個工業耗煤重點領域煤炭利用仍存在三方面突出問題：一是能耗高、污染重，焦化、工業爐窯、煤化工、工業鍋爐等主要用煤領域裝備技術水平偏低，與國際先進水平相比存在較大差距;二是煤化工結構不合理，煤炭綜合利用效率較低，部分產品存在產能過剩現象，產品附加值有待提高;三是煤炭利用產業融合度不高，大多數煤化工企業相對獨立，與相關產業銜接不夠，煤炭整體利用水平有待提升。
基于上述分析判斷，確定了《計劃》三項重點任務：
一是聚焦4個工業耗煤重點領域技術水平層面的提升。《計劃》將通過推廣應用一批先進適用、經濟合理、節能減排潛力大的煤炭清潔高效利用技術，引導企業通過實施清潔生產技術改造，先從源頭減少煤炭消耗及污染物產生，再配套相應的末端治理措施，達到或優于國家相關節能環保要求。
二是聚焦煤化工產品結構層面的優化升級。《計劃》通過普及能化共軌理念，推進煤炭由單一原料向原料和燃料并重轉變，鼓勵企業根據市場需求，加大煤炭資源加工轉化深度，提高產品精細化率，大力發展清潔能源、新材料等新型煤化工，優化產品結構，延伸產業鏈，促進產業多元化發展，提高產品附加值。
三是聚焦區域內產業層面的銜接融合。《計劃》通過優化資源配置，促進焦化、煤化工與冶金、建材等產業銜接融合，實現工業爐窯清潔燃料供給。在條件適宜的地區或工業園區，推進焦化、煤化工與區域集中供熱一體化模式，替代分散中小燃煤工業鍋爐。加強統籌規劃，合理布局，控制煤炭消費總量，構建區域內能源梯級利用、優勢互補、產業共生耦合的發展模式, 綜合提升區域煤炭清潔高效利用整體水平。
四、《計劃》的主要亮點
一是充分體現了深化改革轉變政府職能的要求。《計劃》深入貫徹落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，一方面發揮市場在資源配置中的決定性的作用，以企業為主體，鼓勵企業根據市場需求自主選擇技術改造方向。另一方面，發揮政府引導作用，按照事權分級管理的思路，明確了中央政府和地方政府在《計劃》實施中的職責分工，即工業和信息化部會同財政部進一步發揮宏觀指導的優勢和作用，為地方指明煤炭清潔高效利用的方向和路徑;強化地方政府職責，發揮地方能動性和組織協調作用，由省級工業主管部門會同財政主管部門，按本計劃要求，組織轄區內煤炭消耗大的城市，結合本地實際編制具體實施方案。
二是提出了綜合提升區域煤炭清潔高效利用水平的整體解決思路。《計劃》將實施載體瞄準煤炭消耗量大的城市(地級或縣級)，除了從單個企業角度提出要提升煤炭清潔高效利用水平、優化產品結構的路徑外，還站在整個城市區域角度，提出要在城市轄區內的不同行業之間、工業和社會之間進行銜接融合，通過優化資源配置，形成區域內能源梯級利用，從而實現區域控煤、減煤、降低大氣污染物排放總體目標的完成。
三是實現了產業政策、財政政策和金融政策的合力推進。《計劃》一方面通過發揮能耗限額、污染物排放等強制性標準以及高耗能落后設備淘汰目錄等產業政策引領和倒逼作用，推動企業加快提升煤炭清潔高效利用水平;另一方面通過建立多元化資金支持方式，要求利用各級財政資金中大氣污染防治、技術改造、清潔生產、中小企業、淘汰落后等既有資金渠道，加大統籌力度給予支持。同時，發揮金融政策作用，鼓勵地方拓寬融資渠道，支持專業化節能環保公司采用合同能源管理、綜合環境服務、金融租賃等模式，為企業提供技術和融資服務;鼓勵金融機構針對實施方案提供綠色信貸等金融服務;引導民間資本設立股權基金、產業基金等，支持實施方案中的項目。
四是突出了科技支撐能力在后續《計劃》落實中的保障作用。煤炭清潔高效利用水平的提升，核心是依靠企業采用先進適用的技術進行升級改造。同時，《計劃》能否落實到位，在很大程度上也依賴地方能否結合本地實際制定科學合理的實施方案。因此，下一步工業和信息化部將會同財政部做好文件出臺后的指導工作，適時組織有針對性的培訓和宣貫，進一步提高地方政府及相關企業的認識，確保《計劃》順利推進。此外，《計劃》也要求各級工業主管部門要組織科研院所、高等院校和骨干企業，建立產學研一體的煤炭清潔高效利用技術研發與推廣平臺，積極開展技術示范，培育一批高效鍋爐等裝備制造基地，鼓勵裝備制造企業提供設計、生產、安裝、運行一體化服務，引導企業加快應用相關技術。
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