關于2010年全國住房城鄉建設領域節能減排專項監督檢查建筑節能檢查情況通報
建辦科[2011]25號
各省、自治區住房和城鄉建設廳，直轄市、計劃單列市建委(建設局)，新疆生產建設兵團建設局：
為貫徹落實《節約能源法》、《民用建筑節能條例》和《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》(國發[2007]15號)、《國務院關于進一步加大工作力度確保實現“十一五”節能減排目標的通知》(國發[2010]12號)要求，進一步推進住房城鄉建設領域節能減排工作，2010年12月12日至28日，我部組織對全國建筑節能工作進行了檢查。檢查范圍涵蓋了全國除江蘇、浙江、甘肅、青海及西藏外的22個省、自治區、4個直轄市，共對5個計劃單列市、22個省會(自治區首府)城市、22個地級城市以及22個縣(縣級市)進行了檢查，抽查了385個工程建設項目的施工圖設計文件和391個在建工程施工現場。對檢查中發現的問題，下發了63個執法建議書。現將檢查主要情況通報如下。
一、建筑節能主要成效
2010年是完成“十一五”節能規劃目標的收官之年。各地圍繞國務院明確的工作目標和重點，進一步加大工作力度，加強監督管理，強化體制機制創新，建筑節能各項工作取得明顯成效。
(一)新建建筑執行節能強制性標準成效顯著。根據各地上報的數據匯總，到2010年底，全國城鎮新建建筑設計階段執行節能強制性標準的比例為99.5%，施工階段執行節能強制性標準的比例為95.4%，分別比2005年提高了42個百分點和71個百分點，完成了國務院提出的“新建建筑施工階段執行節能強制性標準的比例達到95%以上”的工作目標。2010年新增節能建筑面積12.2億平方米，可形成1150萬噸標準煤的節能能力。“十一五”期間累計建成節能建筑面積212.57億平方米，共形成21100萬噸標準煤的節能能力。全國城鎮節能建筑占既有建筑面積的比例為23.1%，比例超過30%的省市有北京、天津、上海、重慶、河北、吉林、遼寧、江蘇、寧夏、青海、新疆等省(區、市)。
(二)北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造任務超額完成。截至2010年底，北方采暖地區15省市共完成改造面積1.82億平方米，其中2010年完成改造面積8623萬平方米，超額完成了國務院確定的1.5億平方米改造任務。河北、吉林、山東、內蒙古、新疆、新疆兵團、北京等省(區、市)超額完成任務10%以上。據測算，完成節能改造的項目可形成年節約200萬噸標準煤的能力，減排二氧化碳520萬噸，減排二氧化硫40萬噸。改造后同步實行按用熱量計量收費，平均節省采暖費用10%以上，室內熱舒適度明顯提高，并有效解決老舊房屋滲水、噪音等問題。部分地區將節能改造與保障性住房建設、舊城區綜合整治等民生工程統籌進行，綜合效益突出。
(三)國家機關辦公建筑和大型公共建筑節能監管體系建設繼續深入。能耗統計、能源審計、能效公示工作全面開展，截至2010年底，全國共完成國家機關辦公建筑和大型公共建筑能耗統計33000棟，完成能源審計21250棟，公示了近6000棟建筑的能耗狀況，已對1500余棟建筑的能耗進行了動態監測。在北京、天津、深圳、江蘇、重慶、內蒙古、上海、浙江、貴州等9省市開展能耗動態監測平臺建設試點工作。共啟動了72所節約型校園建設試點。通過節能監管體系建設，全面掌握了公共建筑的能耗水平及耗能特點，帶動了節能運行與改造的積極性，有力地促進了節能潛力向現實節能的轉化。
(四)可再生能源建筑應用呈現快速發展的良好態勢。截至2010年底，財政部會同住房城鄉建設部共實施了371個可再生能源建筑應用示范項目、210個太陽能光電建筑應用示范項目、47個可再生能源建筑應用城市、98個示范縣。山東、江蘇、海南等省已經開始強制推廣太陽能熱水系統。全國太陽能光熱應用面積14.8億平方米，淺層地能應用面積2.27億平方米，分別比2009年增長25.5%、63.3%，光電建筑應用已建成及正在建設的裝機容量達850.6兆瓦，實現突破性增長，形成年替代傳統能源2000萬噸標準煤能力。
(五)綠色建筑與綠色生態城區建設穩步推進。各地把推廣綠色建筑、推進綠色生態城區建設作為促進城鄉建設模式轉變的重要抓手，加大綠色建筑示范工程和綠色建筑評價標識推進力度，截至2010年底，全國有112個項目獲得了綠色建筑評價標識，建筑面積超過1300萬平方米，上海、蘇州、深圳、杭州、北京、天津等市獲得標識項目較多。全國實施了217個綠色建筑示范工程，建筑面積超過4000萬平方米。天津市濱海新區、深圳市光明新區、河北省唐山市曹妃甸新區、江蘇省蘇州市工業園區、湖南長株譚和湖北武漢資源節約環境友好配套改革試驗區等正在進行綠色生態城區建設實踐，對引導我國城市建設走綠色生態可持續方向發展道路，具有重要意義。
(六)農村建筑節能工作有所突破。部分省市對農村地區建筑節能工作進行了探索，北京市在“十一五”期間組織農民新建抗震節能住宅13829戶，實施既有住宅節能改造39900戶，建成400余座農村太陽能集中浴室，實現節能10萬噸以上，顯著改善農村居住和生活條件。哈爾濱市結合農村泥草房改造，引導農民采用新墻材建造節能房。陜西、甘肅等省以新型墻體材料推廣、秸稈等生物質能應用為突破口，對農村地區節能住宅建設及農村地區新能源應用進行了有益探索。
(七)墻體材料革新工作取得積極成效。據不完全統計，2010年全國新型墻體材料產量超過4000億塊標磚，占墻體材料總產量的60%左右，新型墻體材料應用量3500億塊標磚，占墻體材料總應用量的70%左右，全面完成國務院確定的墻材革新發展目標。各地根據自身氣候條件及資源特點，不斷推動新型墻體材料技術與產業升級轉型，豐富產品形式，提高產品質量安全性能，保溫結構一體化新型建筑節能體系、輕型結構建筑體系等一批建筑節能新材料、產品得到推廣。
“十一五”期間，天津、北京、山東、吉林、山西、內蒙古、寧夏、黑龍江、青海、河北、河南、上海、重慶、江蘇、浙江、安徽、湖北、四川、廣西、福建、海南等省(區、市)，以及深圳、青島、寧波、廈門、太原、哈爾濱、銀川、沈陽、烏魯木齊、石家莊、西寧、南京、武漢、合肥、成都、長沙、南寧、廣州等城市建筑節能目標明確，責任落實，政策完善，管理到位，工作成效比較突出，給予表揚。
二、主要做法和經驗
(一)加強領導，健全機構，增強建筑節能管理能力。一是加強建筑節能組織領導，各省(區、市)住房城鄉建設主管部門均成立了主要領導或分管領導任組長的建筑節能領導小組，北京、天津、上海、山西、內蒙古、黑龍江、吉林、江蘇、浙江、廣東、廣西等省(區、市)成立了政府分管領導任組長，相關部門參加的建筑節能工作領導小組，形成了各部門聯動、齊抓共管的局面。二是建筑節能管理機構能力進一步加強。部分省市住房城鄉建設部門借機構改革契機，設置建筑節能專門處室，加強了職能，充實了管理力量。山西省省、市兩級都建立了建筑節能監管機構，專職管理人員1211人。全國有20個省(區，市)墻體材料革新工作和建筑節能工作統一由住房城鄉建設主管部門負責，以墻改為抓手推進建筑節能，效果明顯。
(二)完善法規，強化激勵，建立建筑節能規范與引導機制。一是法律法規方面。各地積極制定本地區的節能行政法規，河北、陜西、山西、湖北、湖南、上海、重慶、青島、深圳、武漢、烏魯木齊等地出臺了建筑節能條例。有15個省(區、市)出臺了資源節約及墻體材料革新等相關法規，24個省(區、市)出臺了相關政府令，建筑節能法律體系初步建立。二是經濟政策方面。“十一五”期間，中央財政共計安排資金152億元，用于支持北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造、可再生能源建筑應用、國家機關辦公建筑和大型公共建筑節能監管體系建設等方面。北京、上海、內蒙古、山西、江蘇、深圳等地對建筑節能的財政支持力度較大，安排了專項資金。據不完全統計，“十一五”期間，省級財政共安排69億元建筑節能專項資金，地級及以上城市市級財政安排65億元建筑節能專項資金工作，為建筑節能提供了良好的政策環境和財力保障。
(三)健全標準，科技支撐，提升建筑節能技術水平。一是在技術標準方面，建筑節能標準體系不斷完善，基本涵蓋了設計、施工、驗收、運行管理等各個環節。各地結合地區實際，對國家標準進行了細化，部分地區執行了更高水平的標準。及時把先進成熟的技術產品編入工程技術標準和標準圖，通過標準引導技術進步。上海、天津、重慶、廣西、深圳等地制定了綠色生態示范城區及綠色建筑等具有前瞻性的評價標準，發揮了標準的引導和規范作用。二是在科研開發方面，“十一五”期間，國家科技支撐計劃把建筑節能、綠色建筑、可再生能源建筑應用等作為重大項目，對一批共性關鍵技術進行研究攻關，取得了明顯成效。各地圍繞建筑節能工作發展需要，結合地區實際，積極籌措資金，安排科研項目，為建筑節能深入發展做好科技儲備。三是在示范推廣方面，各地以建筑節能示范工程為載體，一方面積極申報國家級的示范項目，另一方面結合本地實際，不斷豐富示范類型，提高示范水平。通過示范既推廣了建筑節能技術和產品，又引導地區建筑節能的發展方向。
(四)加強監管，強化考核，落實建筑節能各項目標任務。一是質量監管方面，各地充分利用現有法律法規確定的許可和制度，建立建筑節能專項設計審查、節能工程施工質量監督、建筑節能專項驗收、建筑能效測評標識、建筑節能信息公示等制度，實現了從設計、施工圖審查、施工、竣工驗收備案到銷售和使用的全過程監管機制，效果明顯。各省市都組織開展了建筑節能專項檢查，對違反建筑節能有關法律法規及強制性標準的行為進行了處罰。二是目標考核方面，各省市強化建筑節能目標責任考核，對新建建筑執行建筑節能標準、既有建筑節能改造、可再生能源建筑推廣等工作，采取簽訂目標協議等方式，逐級進行分解，按年度進行考核，確保建筑節能各項目標得到落實。
(五)廣泛宣傳，深入培訓，提高建筑節能意識及執行能力。各地以宣傳貫徹《節約能源法》、《民用建筑節能條例》為契機，以節能宣傳周、無車日、節能減排全民行動、綠色建筑國際博覽會等活動為載體，利用各種媒體，采取組織專題節目、設置專欄以及宣貫會、推介會、現場展示、發放宣傳冊等方式，廣泛宣傳建筑節能的重要意義和推進建筑節能的相關政策、管理措施等，提高了全社會的節能意識。各級住房城鄉建設主管部門不斷加大建筑節能培訓力度，組織相關單位的管理和技術人員，對建筑節能相關法律法規、技術標準進行培訓，有效提升了建筑節能管理、設計、施工、科研等相關人員對建筑節能的理解和執行能力。
三、存在的問題
(一)部分地方政府對建筑節能工作的認識不到位。一是對建筑節能的考核沒有納入政府層面，部分省(區、市)對建筑節能的考核評價仍局限在住房城鄉建設系統內部，沒有納入本地區單位GDP能耗下降目標考核體系，使相關部門難以形成合力，相應的政策、資金難以落實。二是對建筑節能能力建設重視不夠，部分省級住房城鄉建設主管部門建筑節能管理人員只有1～2人，沒有專門的管理和執行機構，各項政策制度的落實大打折扣。
(二)建筑節能法規與經濟支持政策仍需完善。一是落實《節約能源法》、《民用建筑節能管理條例》各項法律制度所需的部門規章、地方行政法規的制定工作仍然滯后。二是各地對建筑節能的經濟支持力度遠遠不夠，尤其是中央財政大力投入的北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造、可再生能源建筑應用、公共建筑節能監管體系建設等方面，大部分地區沒有落實配套資金，影響了中央財政支持政策的落實效果。
(三)新建建筑執行節能標準水平仍不平衡。總的來說，執行建筑節能標準，施工階段比設計階段差，中小城市比大城市差，經濟欠發達地區比經濟發達地區差。建筑節能工程施工過程中，外墻、門窗等保溫工程施工工藝不過關，管理不規范,存在質量與火險隱患。各地尤其是地級以下城市普遍缺乏建筑節能材料、產品、部品的節能性能檢測能力，造成政府監管缺位。
(四)北方地區既有建筑節能改造工作任重道遠。一是改造任務重。2000年以前我國建成的建筑大多為非節能建筑，占城鎮建筑面積的80%，民用建筑外墻平均保溫水平僅為歐洲同緯度發達國家的1/3，建筑能耗高出2-3倍，北方地區有超過20億平米的既有建筑急需節能改造。二是改造資金籌措壓力大。節能改造成本在200元/平方米以上，再考慮熱源改造，資金投入需求更大。但北方多數地區經濟欠發達，地方政府財力投入有限，市場融資能力較弱。三是供熱計量改革滯后。熱計量收費是運用市場機制促進行為節能最有效手段，但這項改革一直進展緩慢，目前北方地區130多個地級市，出臺供熱計量收費辦法地級市僅有40余個，制約了節能效果與企業居民投資改造的積極性。
(五)可再生能源建筑應用推廣任務依然繁重。我國在建筑領域推廣應用可再生能源總體上仍處于起步階段，據測算，目前可再生能源消費占建筑用能比重在2%左右，這與我國豐富的資源稟賦相比、與快速增長的建筑用能需求相比、與調整用能結構的迫切要求相比都有很大的差距。可再生能源建筑應用相關技術標準體系還不完善，產業支撐能力不足，核心技術仍不掌握，系統集成、工程咨詢、運行管理等配套產業能力不強。
(六)農村建筑節能工作尚未正式啟動。目前，我國廣大農村地區的建筑節能工作尚未開展。隨著農村生活水平的不斷改善，使用商品能源和用能水平將不斷提高，需采取措施，引導其科學發展。
四、下一步工作思路
(一)加強建筑節能體制機制建設。一是繼續完善建筑節能法規體系。落實《節約能源法》、《民用建筑節能條例》確定的基本法律制度，研究制定配套的部門規章和政策措施。二是制定建筑節能“十二五”專項規劃，明確建筑節能工作目標、思路、重點工作任務及保障措施。指導各地編制本地區建筑節能“十二五”專項規劃。三是繼續完善建筑節能標準體系。指導有條件地區制定并實施綠色建筑強制性標準。四是研究完善經濟制度，在發展綠色建筑、既有建筑節能改造、可再生能源建筑應用等方面，制定出臺財稅政策。五是繼續推動建筑節能科技進步，以國家科技支撐計劃項目為依托，努力實現建筑節能關鍵技術的突破，并通過發布技術、產品推廣限制禁止目錄等方式，加快科技成果轉化。
(二)繼續抓好新建建筑節能。繼續強化新建建筑執行節能標準的監管力度，著力抓好施工階段等薄弱環節以及中小城市等薄弱地區執行標準的監管力度，做好北方采暖地區以及夏熱冬冷地區新頒布建筑節能標準的貫徹實施工作。全面推行民用建筑能效測評標識、綠色建筑評價標識、民用建筑節能信息公示等制度。進一步加強建筑節能材料、產品、設備在生產、流通和使用環節的質量監管，嚴格工程準入。
(三)大力推動綠色建筑發展。制定綠色建筑發展專項規劃。繼續完善綠色建筑標準體系，加大綠色建筑評價標識實施力度。推動有條件地區開展強制性推廣綠色建筑試點。加快綠色建筑相關共性關鍵技術研究開發及推廣力度。研究支持綠色建筑發展的財稅政策。啟動綠色建筑區域推廣示范。
(四)加大北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造力度。貫徹落實《關于進一步深入開展北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造工作的通知》(財建[2011]12號)，盡快與各地簽訂“十二五”既有居住建筑供熱計量及節能改造協議，明確改造目標。在重點市縣推動實施“節能暖房工程”。總結天津、吉林、內蒙古、唐山等地的改造經驗，指導各地因地制宜確定改造模式，多渠道籌措改造資金，全面推進供熱計量改革，力爭2015年北方地區完成具備改造價值的老舊住宅的供熱計量及節能改造面積的35%以上。做好“十一五”改造工作收尾工作，指導各地按照《北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造項目驗收辦法》，對已完成的改造項目進行驗收，確保改造項目實現預期的節能環保效果。
(五)加強國家機關辦公建筑和大型公共建筑節能管理。深入開展針對公共建筑，特別是國家機關辦公建筑及大型公共建筑的能耗統計、能源審計及能效公示工作，進一步擴大能耗動態監測平臺試點范圍，力爭將所有重點建筑納入監測范圍，基本建成部、省、市三級構架的能耗傳輸及分析平臺。在公共建筑節能監管體系已經建立、具備節能量核查手段的城市，開展公共建筑節能改造示范。指導各地制定本地區公共建筑能耗限額標準，引導和約束用能單位的用能行為。繼續抓好“節約型高等學校”建設工作。
(六)抓好可再生能源建筑一體化成規模應用。一是推進可再生能源建筑應用示范深入發展，繼續組織可再生能源建筑應用城市示范和農村地區縣級示范，實施“太陽能屋頂計劃”。二是適時開展新建建筑強制性應用可再生能源試點，在可再生能源資源條件好、技術成熟度和社會接受程度比較高、法規政策比較配套的地區，開展強制性應用可再生能源試點。三是進一步完善修訂現有標準，同時加快研究制定不同類型可再生能源建筑應用技術在設計、施工、能效檢測等各環節的國家和地方標準規范。四是加大對太陽能采暖制冷、太陽能與淺層地能耦合利用、城鎮生活垃圾、污泥沼氣利用技術、工業余熱、污水熱泵技術、深層地熱能梯級利用等新技術的推廣力度，拓展應用領域。五是支持可再生能源建筑應用產品、設備性能檢測機構、建筑應用效果檢測評估機構等公共服務平臺建設。
(七)促進建筑節能相關產業發展。一是做好新型建筑節能材料的推廣應用。編制新型建筑節能技術、材料、產品推廣目錄，引導產業發展。支持建筑垃圾等建筑廢棄物的再生利用。推廣高強鋼和高性能混凝土等高性能、低材耗建筑材料的利用。二是大力培育建筑節能服務產業，在北方地區既有居住建筑供熱計量及節能改造、公共建筑節能改造、可再生能源建筑應用等工作中，鼓勵采用合同能源管理、能效交易、建設運行一體化、區域能源系統特許經營等市場化推進方式。大力培育與建筑節能直接相關的專業設計施工、工程咨詢、系統集成、節能評估等配套產業，切實增強產業支撐能力。
(八)建立健全建筑節能統計、監測及考核評價體系。一是切實履行在建筑節能領域政府的公共管理職責，促成各地人民政府把建筑節能納入本地單位GDP能耗下降的總體目標，明確任務，建立目標責任制，完善配套措施，落實經濟激勵政策，進行考核評價。二是各級住房城鄉建設主管部門要按照相關的法律制度和強制性節能標準，組織開展建筑節能檢查，對節能目標落實情況、貫徹管理制度和執行節能強制性標準等，進行考核評價，落實節能目標責任制和問責制。
中華人民共和國住房和城鄉建設部辦公廳
二〇一一年四月十三日
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